土地权利理论与方法之确定土地权利政策概述（5）
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- 2025-05-05 05:25:00
二、国家土地所有权性质不可变更的原则
国家土地所有权性质不可变更原则包括两方面的含义：其一，土地所有权的买卖、赠与、互易和以土地所有权作为投资，均属非法。现实中存在的土地所有权的转移只能是集体所有的土地经依法征用转归国家所有，而国家所有的土地不能转为集体所有。其二，国家所有的土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质。
1957年《中华人民共和国水土保持暂行纲要》第十四条规定，“农业生产合作社如果愿意在国有荒山荒地，采用水土保持措施以发展农、林、牧业生产，可以提出使用土地的面积、界址和经营方案，经县人民委员会批准后长期使用”。开发国有土地，是使用国有土地的一种行为。有些地方曾有过“谁开发，谁所有”的提法，实际上与植树造林“谁种谁有”一样，不是指土地的所有权，而是地上财产的所有权，对于土地则是使用权问题。《土地管理法》曾规定，“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”
1988年的《土地管理法》第二十四条规定，“国家建设征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。对于国家建设征用后，由于种种原因又退还给原农民集体使用的土地，原国家计委、国家建委1973年6月在《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节 约用地的指示》中指出：“对于征而不用、多征少用、早征迟用的土地，都应当退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属于国家。”这与1962年国务院对广西处理征用土地中有关问题的批复精神一致。就是说，已经征用过的土地，无论退还给集体或拨给其他农民集体使用，其国有土地的性质都不得改变。
三、尊重历史和现实，分阶段处理土地权属问题的原则
建国以来，我国土地所有权制度四次大的调整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年颁布《宪法》。因此，在处理土地权属问题时必须坚持尊重历史和现实、分阶段处理的原则。即在确权工作中，既要根据当时的历史条件和政策、又要充分考虑当前土地使用的实际状况确定土地所有权、使用权和土地他项权利归属，正确处理国家所有土地与集体所有土地之间、集体之间的土地所有权的归属问题，避免引起社会矛盾，要有利人民生产和生活。具体包括四方面的内容：其一，要正确处理国家所有土地与集体所有土地之间的土地权属问题；其二，正确处理集体之间土地所有权的归属问题；其三，分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题；其四，国家所有土地的推定原则，即，不能证明为集体所有的土地归国家所有。
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